警惕國(guó)企混改法律風(fēng)險(xiǎn)
發(fā)布時(shí)間：2018-05-31 作者： 來(lái)源：中國(guó)公司法務(wù)研究會(huì) 審核：混合所有制改革是國(guó)企改革的重要突破口，黨的十九大報(bào)告指出，“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。發(fā)展混合所有制，有利于國(guó)有企業(yè)與非公企業(yè)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的作用，提高國(guó)有資產(chǎn)的收益率，有利于國(guó)企進(jìn)一步做大做強(qiáng)，擴(kuò)大國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力和影響力，同時(shí)也有利于消除國(guó)有資本在資源和市場(chǎng)上的壟斷，消除不合理的行業(yè)壁壘，使非公資本獲取平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)公平公正。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，央企及下屬企業(yè)混改的數(shù)量占到整個(gè)中央企業(yè)的68.9%，地方國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在混改的企業(yè)數(shù)量也占到了47%，混合所有制改革的層級(jí)在不斷地提升，領(lǐng)域在不斷地拓寬。
混合所有制改革最大的風(fēng)險(xiǎn)可能是法律風(fēng)險(xiǎn)與政策風(fēng)險(xiǎn)，在混改的過(guò)程中，可能會(huì)存在法律適用、國(guó)有資產(chǎn)交易行為無(wú)效、國(guó)有資產(chǎn)流失以及職工持股權(quán)利得不到保障等方面的風(fēng)險(xiǎn)。為穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，切實(shí)防范混改過(guò)程中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)，有必要對(duì)國(guó)企混改的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理識(shí)別，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范的解決方案。
國(guó)企混合所有制改革的原則把控
首先是一企一策、因企制宜?；旌纤兄聘母锊⒉贿m合于所有的國(guó)有企業(yè)。2017年9月28日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委副秘書長(zhǎng)、新聞發(fā)言人彭華崗介紹十八大以來(lái)國(guó)有企業(yè)改革有關(guān)情況時(shí)指出，混改要根據(jù)企業(yè)的發(fā)展情況，根據(jù)各方面資本對(duì)企業(yè)參與改革的積極性來(lái)進(jìn)行改革，宜混則混、宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控。
可見(jiàn)，國(guó)企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，股比占多少?zèng)]有硬性制度規(guī)定，無(wú)論是國(guó)企參股非公企業(yè)，還是非公企業(yè)參股國(guó)企，或者是國(guó)企與非公企業(yè)合資成立新的企業(yè)等，都應(yīng)分行業(yè)、分類別、分功能，堅(jiān)持一企一策，因企制宜，有計(jì)劃、有步驟地審慎推進(jìn)，堅(jiān)持不搞一刀切、不搞全覆蓋、不設(shè)時(shí)間表、不搞拉郎配，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。
其次是合作共贏，效益優(yōu)先?；旌现聘母铮?ldquo;混”較為容易，“合”則比較難，國(guó)企和民企在一起混合，“合”應(yīng)該是有機(jī)地融合?；旌喜皇菄?guó)企拿出資產(chǎn)質(zhì)量差、競(jìng)爭(zhēng)能力弱、遺留問(wèn)題多的來(lái)“混”，不是兼并非公資本、吞并非公資產(chǎn)、侵占非公利益，混合所有制改革絕不僅僅是為了使國(guó)企扭虧脫困，使國(guó)企去杠桿，混改一定要立足于共贏，是資本、投資等的混合，是資本派生出的企業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理事項(xiàng)的融合。由于不同所有制在戰(zhàn)略方向、集團(tuán)管控、管理理念、企業(yè)文化上的差異，混而不合的情況時(shí)有發(fā)生。對(duì)股東負(fù)責(zé)，要盡到社會(huì)責(zé)任，同時(shí)要使企業(yè)的效益最大化，這才是混合所有制改革的目的。
最后是分類實(shí)施，穩(wěn)妥推進(jìn)。在強(qiáng)化環(huán)境、質(zhì)量、安監(jiān)的基礎(chǔ)上，允許非國(guó)有資本公平參與，依法依規(guī)有序開(kāi)發(fā)利用，比如資源及開(kāi)發(fā)類的相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域，包括重要水資源、沿海灘涂、油氣等礦產(chǎn)資源、國(guó)有農(nóng)(林)場(chǎng)、國(guó)家公園、各類生態(tài)保護(hù)區(qū)、城市主要景觀等資源和生態(tài)保護(hù)及利用的相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域，實(shí)行國(guó)有絕對(duì)控股;允許符合相關(guān)資質(zhì)條件的非公企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，比如重要基礎(chǔ)設(shè)施類行業(yè)和領(lǐng)域，包括高速公路網(wǎng)、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源管網(wǎng)、重要水利設(shè)施、重要通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施以及糧食等重要物資儲(chǔ)備等，實(shí)行國(guó)有控股;允許符合條件的非公企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、PPP等方式參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，比如公益類行業(yè)和領(lǐng)域，包括城鄉(xiāng)公共交通、污水處理、水氣熱供應(yīng)、城市綠化、文化教育衛(wèi)生等，對(duì)承擔(dān)公益責(zé)任或涉及公眾利益、公共安全的非國(guó)有資本控股混合所有制企業(yè)，國(guó)有股權(quán)可探索設(shè)置具有否決權(quán)的持股方式等;在公共服務(wù)、高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，鼓勵(lì)國(guó)有資本對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ?、成長(zhǎng)性強(qiáng)的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。
國(guó)企混合所有制改革的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)
當(dāng)前央企及各省市國(guó)企混改的路徑也不盡相同，主要集中在企業(yè)層面的混合即并購(gòu)重組、資本層面的混合即設(shè)立股權(quán)投資基金、固有資本投資項(xiàng)目層面的混合即PPP模式以及勞動(dòng)用工等方面，無(wú)論什么路徑，混改的法律風(fēng)險(xiǎn)大致集中在以下幾方面。
法律適用的風(fēng)險(xiǎn)
涉及國(guó)企改制的法律法規(guī)種類較為繁多，層級(jí)也很多，目前沒(méi)有專門的涉及國(guó)企改革改制的法律法規(guī)，相關(guān)法律規(guī)定條款也是散見(jiàn)于不同的法律法規(guī)和司法解釋中，除要全盤考慮改制問(wèn)題所涉及的全部法律法規(guī)，例如《合同法》《物權(quán)法》《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《合伙企業(yè)法》《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等法律以及《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛若干問(wèn)題的規(guī)定》等相關(guān)司法解釋以外，還要符合各級(jí)國(guó)資委下發(fā)的國(guó)有企業(yè)改制程序或者改制政策，并且要兼顧出資人、債權(quán)人、企業(yè)和職工等多方面的利益，國(guó)企改制涉及人員眾多、標(biāo)的巨大、程序復(fù)雜、周期漫長(zhǎng)，是一個(gè)龐大的、復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。
要針對(duì)不同行業(yè)、不同階段、不同區(qū)域、不同領(lǐng)域，分析、確定國(guó)企改制所適用的法律、法規(guī)、政策等，避免因適用法律、法規(guī)、政策依據(jù)錯(cuò)誤導(dǎo)致國(guó)企改制風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。
并購(gòu)重組的法律風(fēng)險(xiǎn)
公司并購(gòu)可以分為股權(quán)并購(gòu)和資產(chǎn)并購(gòu)兩種基本方式。
股權(quán)并購(gòu)的內(nèi)涵是股東對(duì)公司的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)以股東擁有完整的權(quán)利為前提，股東權(quán)利瑕疵可能會(huì)導(dǎo)致股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議被認(rèn)定無(wú)效或者部分無(wú)效。實(shí)務(wù)中，股東的權(quán)利瑕疵往往成為混改過(guò)程中的推進(jìn)障礙，主要表現(xiàn)在：(1)目標(biāo)公司股東權(quán)利瑕疵，曾經(jīng)改制過(guò)的國(guó)企因股份分配規(guī)則不統(tǒng)一、員工隨意退股、轉(zhuǎn)股手續(xù)不全等導(dǎo)致股份權(quán)利有爭(zhēng)議;(2)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)有權(quán)審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn);(3)有限責(zé)任公司利潤(rùn)增資股權(quán)分配有瑕疵，目標(biāo)公司股東之間有股權(quán)爭(zhēng)議和矛盾;(4)混淆集資和募集股份，投資關(guān)系和借貸關(guān)系不明確，股東人數(shù)和持股份額難以確定;(5)股權(quán)的估值不準(zhǔn)確，轉(zhuǎn)讓方和受讓方債權(quán)債務(wù)信息不對(duì)稱，債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)讓程序違法。
資產(chǎn)并購(gòu)的目的是取得目標(biāo)公司的有效資產(chǎn)并運(yùn)營(yíng)。交易標(biāo)的、交易主體以及交易程序都有別于股權(quán)并購(gòu)，其風(fēng)險(xiǎn)也不一樣：(1)國(guó)有資產(chǎn)未公開(kāi)進(jìn)場(chǎng)交易，資產(chǎn)交易信息未對(duì)外披露;(2)對(duì)并購(gòu)后投資改造費(fèi)用估計(jì)不足，并購(gòu)成本超預(yù)期;(3)目標(biāo)公司公用工程受制于他人，廠房、辦公室房產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清晰，未取得相關(guān)證照;(4)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不確定或存在糾紛;(5)特種設(shè)備未履行檢驗(yàn)手續(xù)或缺少使用許可證等。
股權(quán)投資基金的法律風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)有企業(yè)作為混合所有制改革發(fā)起方時(shí)，要充分考慮法律法規(guī)的限制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行，要特別注意：(1)國(guó)企不能成為普通合伙人;`(2)投資于不規(guī)范私募基金可能涉及刑事犯罪。近年來(lái)，私募股權(quán)(PE)和風(fēng)險(xiǎn)投資(VC)越來(lái)越多，常以有限合伙企業(yè)的形式設(shè)立，一些國(guó)有企業(yè)也投資其中。《公司法》規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，公司不得成為所投資企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任的出資人。同時(shí)，《合伙企業(yè)法》規(guī)定，除國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人外，公司可以向合伙企業(yè)轉(zhuǎn)投資。故國(guó)有企業(yè)或國(guó)有獨(dú)資公司只能成為有限合伙企業(yè)中的LP，否則將被認(rèn)定無(wú)效。
PPP模式的法律風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)有資本投資項(xiàng)目層面的混合是一種可以進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式。該項(xiàng)目的混合主要指的是公共私營(yíng)合作制，也就是所謂的PPP模式。該模式是國(guó)家利用招標(biāo)的方式，將各投資項(xiàng)目與非政府資本進(jìn)行合作的方式。將各投資項(xiàng)目以BT、BOT、BTO等模式為主，與中標(biāo)方開(kāi)展合作。這種模式包含了諸如資金的分?jǐn)?、股份的變更與收益分享等各個(gè)方面的內(nèi)容，它是一種政府與非政府之間合作的方式，主要適用于儲(chǔ)氣裝備、燃?xì)夤芫W(wǎng)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、電網(wǎng)等基礎(chǔ)投資項(xiàng)目。PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)大概集中在：政府方的信用風(fēng)險(xiǎn)、政策法律風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)(將商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目變相融資)、信息失衡風(fēng)險(xiǎn)、合同商務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府隱性債務(wù)攀升風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)和勘察設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及移交風(fēng)險(xiǎn)等。
勞動(dòng)用工的法律風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)企混改中最常見(jiàn)的勞動(dòng)用工問(wèn)題就是職工安置和職工持股問(wèn)題，此類問(wèn)題通常較為復(fù)雜，涉及國(guó)有企業(yè)職工的切身利益，若不注意預(yù)先判斷處置，將成為極難處理的風(fēng)險(xiǎn)源，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)穩(wěn)定。
職工安置的法律風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在：職工安置方案未經(jīng)審議，涉及職工安置事項(xiàng)的，應(yīng)制定職工安置方案明確職工安置費(fèi)用、勞動(dòng)關(guān)系接轉(zhuǎn)等內(nèi)容并經(jīng)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議通過(guò)，避免出現(xiàn)職工的分流安置、勞動(dòng)合同的變更、解除或重新簽訂、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金支付辦法、職工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系、職工加班費(fèi)和工資拖欠等問(wèn)題。
職工持股的法律風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在：職工入股的資金來(lái)源不合法，實(shí)踐中有一些改制的國(guó)企用企業(yè)自有資金為職工墊付股金或提供借款的違法現(xiàn)象;職工持股方式不足以保障職工利益，實(shí)踐中員工持股會(huì)持股、工會(huì)持股、委托持股、信托等間接持股方式隱含著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)，有的因?yàn)闊o(wú)法定資格或違反法律禁止性規(guī)定而無(wú)效;隱名股東委托代持股份，委托持股是在眾多持股職工中選擇或推選若干人作為“股東代表”，委托人基本喪失處置權(quán)、表決權(quán)，權(quán)利不能有效行使，存在隱性法律風(fēng)險(xiǎn)。
各主體在混改過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)防范
混改涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)大，各類主體如原出資人、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者、國(guó)有企業(yè)職工、國(guó)有企業(yè)的原債權(quán)債務(wù)人、國(guó)有資產(chǎn)受讓人等都面臨著不同的法律風(fēng)險(xiǎn)，必須熟悉相關(guān)法律制度，正確適用現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，制定防范預(yù)案，列出風(fēng)險(xiǎn)清單，做好盡職調(diào)查，弄清企業(yè)債權(quán)債務(wù)情況，從源頭上防范和規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。
首先是國(guó)有企業(yè)原出資人。國(guó)有企業(yè)的原出資人面臨著企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后轉(zhuǎn)讓款不能收回或者國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。要密切關(guān)注受讓人資信狀況，防止在交付轉(zhuǎn)讓款的首付后沒(méi)有能力支付余款;要防范受讓人惡意欺詐，受讓人通過(guò)非正當(dāng)途徑，串通國(guó)有企業(yè)原出資人代表簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓陰陽(yáng)協(xié)議，轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn);要防范故意將國(guó)有企業(yè)的商標(biāo)、專利、工業(yè)產(chǎn)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)納入評(píng)估之外，降低評(píng)估價(jià)值;要防范國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的相關(guān)利益關(guān)系人很可能向?qū)徲?jì)、評(píng)估人員施加壓力，評(píng)低國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失;要防范經(jīng)營(yíng)者通過(guò)虛報(bào)企業(yè)職工人數(shù)或者對(duì)不應(yīng)支付安置費(fèi)用的職工支付安置費(fèi)用等手段隱瞞或者私分國(guó)有資產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失;要注意及時(shí)登報(bào)公告資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜，公告相關(guān)債權(quán)人及時(shí)行使權(quán)利并達(dá)成債權(quán)債務(wù)清償協(xié)議，避免杜絕改制完成后，債權(quán)人將存續(xù)的國(guó)有企業(yè)等相關(guān)主體一并告上法庭，使企業(yè)的原出資人遭受訴累;及時(shí)辦理工商、稅務(wù)等過(guò)戶手續(xù)，免除國(guó)有企業(yè)的原出資人及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層承擔(dān)有關(guān)的投資者義務(wù)及其相關(guān)法律責(zé)任。
其次是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者。列出可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的清單，對(duì)照清單逐一銷號(hào)，避免企業(yè)在改制過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)流失。董事、高管應(yīng)盡勤勉義務(wù)，公司法解釋三規(guī)定，增資過(guò)程中股東未盡出資義務(wù)的，違反勤勉義務(wù)的董事、高管人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
再次是國(guó)有企業(yè)職工。國(guó)有企業(yè)職工面臨著被拖欠的工資、社會(huì)保險(xiǎn)得不到解決、職工安置費(fèi)用得不到支付以及失業(yè)下崗的風(fēng)險(xiǎn)。督促企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層的改制實(shí)施方案、職工安置方案必須經(jīng)過(guò)職工(代表)大會(huì)的審議，防止職工的合法權(quán)益侵害。
再其次是國(guó)有企業(yè)的原債權(quán)債務(wù)人。原債權(quán)人密切關(guān)注國(guó)有企業(yè)改制要嚴(yán)格按照《公司法》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，關(guān)注改制過(guò)程中的信息披露，原債權(quán)人要及時(shí)申報(bào)債權(quán)，及時(shí)主張權(quán)利，避免原國(guó)有企業(yè)或者國(guó)有資產(chǎn)受讓者逃廢債務(wù)。
最后是國(guó)有資產(chǎn)受讓人。國(guó)有資產(chǎn)受讓人面臨著購(gòu)買資產(chǎn)不實(shí)、承擔(dān)隱性債務(wù)或者隱瞞債務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)。要防范企業(yè)原經(jīng)營(yíng)者資產(chǎn)評(píng)估不實(shí)或者國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估虛高，甚至虛報(bào)資產(chǎn)或者隱瞞債務(wù)，或者存在擔(dān)保抵押等隱性債務(wù);關(guān)注是否存在應(yīng)繳未繳的稅費(fèi)，防范增加額外的稅費(fèi)負(fù)擔(dān);關(guān)注不良資產(chǎn)的核銷，防范資產(chǎn)受讓人購(gòu)買部分不良資產(chǎn)。另外，在受讓協(xié)議中要列明出售方的保證清單，受讓方通過(guò)保證清單確保自己獲得預(yù)期的收購(gòu)對(duì)象，確保所承擔(dān)的責(zé)任等不利因素限于合同明確約定之部分，鎖定風(fēng)險(xiǎn)。